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建筑企业集团参与PPP项目风险管控的思考
作者: 发布于:2016-07-27 08:41:53 字号: 【大】 【中】 【小】
    为缓解财政负担,解决公共品供给低效等问题,20世纪80年代,我国开始引进政府与社会资本合作(PPP)模式,经过地方政府实践、试点推广,2013年进入全面推进阶段,从最初的以BT(建设-移交)、BOT(建设-运营-移交)为主,发展到BLT(建设-租赁-移交)、BOO(建设-拥有-运营)、 EPC(工程总承包)、TOT(移交-运营-移交)、DBFO(设计-建设-融资-运营)以及多种组合形式。到目前为止,我国采用PPP模式运作的项目涉及能源、交通、通信、基础设施等领域,项目累计超过1 000个,投资总额超万亿元人民币。2016年3月,国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第四次会议政府工作报告中指出:2016年要启动一批 “十三五”规划重大项目,完成铁路投资8 000亿元以上,公路投资1.65万亿元。同时,深化投融资体制改革,继续以市场化方式筹集专项建设基金,推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,探索基础设施等资产证券化。完善政府和社会资本合作模式,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。作为PPP参与主体之一的建筑企业遇到前所未有的机遇和挑战:一方面,基础设施建设规模加大,给建筑企业带来前所未有的机会;另一方面,在基础设施建设新常态下,更多的项目以PPP项目模式建设,建筑企业在项目投融资、建设、运营和移交等方面将面临诸多挑战。建筑企业如不参与PPP项目建设,将会失去市场,影响企业生存,制约企业的发展;如参与PPP项目,对原来只擅长施工的建筑企业来讲,将面临项目投融资、运营、维护等方面的风险。笔者拟以建筑企业集团为例,分析参与PPP项目建设所面临的风险,探讨如何管控风险。
    一、面临的风险
 
 建筑企业集团参与PPP项目的风险存在于从立项到项目移交的各个阶段,有来自项目运作中的外部自然、社会和市场环境等风险,也有来自参与主体的风险,还有来自项目运营等方面的管理风险。
 (一)外部环境风险
 一是社会环境风险。影响PPP项目的社会环境风险主要有政治、经济、法律和市场等方面。如国家政策中有关资产国有化、税收、外汇、市场管控等政策的调整所带来的政治方面的风险;经济危机、银根紧缩、通货膨胀以及金融利率等变化所带来的经济风险;国家有关PPP法律法规的不健全导致相关产权没有得到充分保护等法律风险;新竞争对手的加入、上下游产业供应和消费发生变化等带来的市场风险。二是自然环境风险。。主要有自然灾害、气候变化、地质因素等方面。如台风、洪水及地震等导致PPP项目遭受重大损失,无法继续下去的风险;由于地质条件复杂等导致项目投入发生重大变化,以致企业无法承受损失的风险。
   (二)公私合作风险
    一是政府与合作方风险,包括政府与社会资本合作方出现分歧以及政府实施PPP项目能力缺陷等带来的公私合作风险。如政府在PPP项目选择上出现失误,很难达到预期目标;政府与社会资本合作方在项目实施过程中因政府在PPP项目上所占的股权比例、政府对项目补贴、税收减免以及特许经营权期限等方面的纠纷导致需要再谈判给PPP项目运作带来的风险; PPP项目招标不够科学合理,招标过程中存在政府工作人员腐败以及政府监管不到位等给PPP项目带来一定风险。二是项目建设融资风险,PPP模式是一种将公私多个主体聚集在一起,提供公共服务的新型项目融资模式,其主要形式是为某一个项目成立特殊目的公司(SPV)负责融资、建设及运营。2015年9月1日国务院常务会议决定,将关系国计民生的港口、沿海及内河航运、机场等领域固定资产投资项目最低资本金比例要求由 30%降为25%,铁路、公路、城市轨道交通项目由25%降为20%。虽然各方主体出资20%~25%资本金,但75%~80%其他资金通常由SPV自身融资解决,而SPV自身融资受到政府担保额度以及合作各方担保额度的影响,还受到金融机构发放贷款等其他条件的限制,能否按时足额融资,也是SPV现实存在的风险。
   (三)社会资本合作方之间的风险
 社会资本合作方之间也会存在因合作各方在一些重大事项上难以达成一致意见,而使得一些社会资本参与方中途退出,影响到PPP项目正常运作的风险。一是作为社会资本合作方的建筑企业集团可能发生资金周转困难,很难满足SPV资本金出资需求;征拆费超概算所带来的费用无法弥补风险;工程成本严重超支、工程施工中发生重大技术问题很难解决、施工工程质量出现重大缺陷等可能导致工程建设很难继续下去的施工风险。二是作为合作方的设计单位因PPP项目设计达不到规定设计标准,可能发生项目中途暂停的风险;因设计发生重大变更,增加建设投资成本,政府不同意所带来的设计风险。三是银行、保险、信托等金融机构或信用合作社等非金融机构,往往因资金优势,也作为社会资本合作方参与PPP项目,但有时因国家紧缩银根等宏观政策调整的变化,资金出现短缺,可能造成中途退出的风险。
 (四)项目运营期间的风险
 PPP 项目建成后,运营期间的风险时有发生,这些风险与项目能否满足环境保护相关法律法规的要求,与项目的配套设施、运营期间的专业人才和经营管理人员知识水平等都密切相关。一是配套设施不完善引起的风险。如高速公路PPP项目,虽然高速公路已经建成并进入运营期,但由于通信、供电、供水、服务区等配套设施建设滞后以及与相邻其他公路网的接线和匝道还没有联通,导致PPP项目难以正常运营;土地使用权取得的不确定性以及土地使用权权属不清引起的纠纷,也对PPP 项目运营带来风险。二是政府授予的特许经营权一般在20 ~30年,漫长的经营期本身就存在市场需求变化风险、信用风险、收益风险,这些风险的发生都将影响项目投资回报。如在隧道、桥梁、道路等PPP项目运营中,因正常车流量达不到社会资本合作方测算的车流量,而导致预期收益减少所带来的投资损失风险。三是建筑企业集团对工程项目施工中人才、技术和管理方面有较大的优势,但普遍缺乏项目运营管理经验,同时,专业运营管理人员和维护人员能否适应运营期管理需求和相应能力,也是企业面临的主要风险因素之一。四是在我国越来越重视环境因素的当今,环境保护要求更加苛刻,个别项目可能因污染环境或达不到规定的标准,而使PPP项目受到大额罚单,甚至被责令关闭等风险。
 二、风险应对策略
 
 应对PPP项目风险策略可以从风险回避、风险控制、风险转移和风险自留四个方面展开。建筑企业集团参与PPP项目,在完成项目风险分析与评价后,如果发现项目风险发生的概率很高,而且可能的损失也很大,又没有其他有效的对策来降低风险时,应放弃项目以回避风险;有些风险企业可以通过预防、制订应急计划加以控制;有些风险企业可以通过强强联合、政府补贴等将其转移;有些风险通过管理主体内部采取内部控制措施来化解。PPP项目风险应对策略有以下几个方面:
  (一)做好集团顶层设计,加快战略调整
  一是企业战略调整应适应PPP项目模式。建筑企业集团参与PPP项目,将拓宽企业上下游产业,由原来单一建筑承包商向投资商-、建筑承包商和运营商等多重角色转变;经营业务由原来仅获取施工业务收入向获取投资收入、施工业务收入和运营收入等多元收入转变;员工也将由原来满足工程项目施工、管理、技术需要,向 PPP项目模式下的投资、融资、施工、运营管理等人才转变。因此,建筑企业集团在制定“十三五”战略规划或更长远的规划中,必须调整企业战略思路,在业务模式、装备、人才等方面做好远期规划,定位要准,才有利于战略实施。二是集团层面设计要创新。采用PPP项目模式涉及集团体系、机制、组织结构、业务协调、融资模式等方方面面。如建筑企业集团要在体系上成立财务公司、信托公司、产业基金等融资平台,满足PPP项目前期资金运作需求,也可以发挥协调效应,推动项目的实施。三是适应灵活多样模式。PPP模式不是唯一的,如有的PPP模式分成两部分,一部分是建设施工,采用BT模式,另一部分是运营维护,采用 PPP模式;还有BOT+EPC +股权等PPP组织模式。因此,建筑企业集团在战略调整上要顺应市场变化,这样企业才能拿到市场份额。四是控制投资风险。目前我国的PPP模式法律法规还不健全,运作经验还很欠缺,为控制投资风险,在今后一段时间内,建筑企业集团应规定成员企业只能承揽信息、跟踪项目,投资PPP项目应由集团总部为主、成员企业为辅。
  (二)强化项目可行性研究,科学决策项目
  一是慎选PPP项目。目前PPP项目较多,但实质实施的并不多。对企业来讲,优选PPP项目至关重要。财政部2014 ~2015年分两批公布了206个政府和社会资本合作示范项目,总投资规模约8389亿元,涉及交通、新能源汽车、地下综合管廊等多个领域。建筑企业集团应从降低风险角度出发,从财政部公布的项目中择优选择参与合作项目,同时,要及时关注财政部“政府和社会资本合作综合信息平台”,了解和掌握相关PPP项目和相关规章。二是重视并做好PPP项目的可行性研究。PPP项目的可行性研究是防范投资风险的关键环节,可行性研究必须在深入调查研究的基础上,对项目背景、项目概况、建设模式、市场需求、合作方意向、融资方案、投资效益和风险分析等八个方面进行认真研判。特别对项目风险应认真细致研究,对可能发生的风险因素进行识别,对每一个项目都要作出详尽的风险评估,不留死角,切实找出各种风险点,确定规避风险的措施和手段,在此基础上形成项目初步的可行性研究报告。三是确保项目可行性报告的质量。项目初步的可行性报告必须征求企业风险管理和法律事务部门的意见,必要时可向外部风险管理机构进行咨询,也可通过内外部专家进行打分,确保可行性研究报告的深度、准确度和可靠性,在此基础上,形成正式的项目可行性报告。四是严格履行决策程序。科学决策PPP项目,把好项目投资源头关口,对于市场需求分析存在缺陷、融资方案未能达成意向、投资效益还可以但现金流较差、风险分析不全面以及重大风险未能有应对策略的项目等,要慎重决策,防止项目上马后,给企业造成重大损失。
  (三)充分运用PPP规则,合理分担风险
  PPP 项目的风险分担应该遵守三条主要原则:对风险最有控制力的一方控制相应的风险;承担的风险程度与所得回报相匹配;承担的风险是一个动态过程且要有上限。如本应由社会资本合作方承担的风险交由政府承担,这样的PPP项目模式很难维持下去;如让社会资本合作方承担项目全部风险,一旦风险发生,社会资本合作方将很难应对,必然导致公共服务质量效率降低。因此,平衡、合理分担成本,可以取长补短,相互补充、协同管理,减少防范风险的成本,达到运用PPP项目模式实现最优公共服务的目的。一般来讲,PPP项目中市场变动、汇率、经济政策的变化等方面的风险由政府承担,项目的投资管理、施工管理、技术管理、债务偿还、运营管理等方面的风险由社会资本合作方承担,而项目的社会环境、自然环境、投资效益、市场环境、资产转移和纠纷的发生等方面的风险由各主体共同承担。如城市排水和污水处理PPP建设项目运营后,因片区的工厂和居民生活收费达不到社会资本合作方预期基本收益,政府可以根据合作协议对其项目提供最高不超过一定额度的运营补贴。这种方式还经常运用到高速公路、城市桥梁和隧道PPP项目中,如因车流量达不到预期而由政府提供车流量运营补贴。同样,建筑企业集团作为社会资本合作方,在负责项目征地拆迁、施工等过程中,工程造价超概算等风险主要由企业来承担,这样必然推动建筑企业强化自身管理,精打细算,控制成本支出。因此,建筑企业集团在与政府谈判过程中,除本应由政府承担的PPP风险外,还应坚持因政府原因增加的安全、环保等额外成本以及由于重大设计变更等引起的工程造价超支等风险由政府承担。一个典型的PPP项目风险分担流程如图1所示。
  (四)强强联合合作各方,分散投资风险
  目前大部分地方政府的PPP项目由政府所属的投资公司负责项目运作,由投资公司作为政府出资代表公开招标遴选社会资本合作方,参与PPP项目投资、建设和运营。因此,建筑企业集团可采取强强联合的方式,优选诚实守信合作方,发挥各自优势,达到分散投资风险的目的。一是优选投资公司。建筑企业集团要主动与资金实力强、有投资管理和运营方面经验、规模大的政府出资设立的投资公司加强沟通协调,与其签订《PPP项目合作意向书》,诚实守信参与城市基础设施建设。二是优选社会资本其他合作方。建筑企业集团参与PPP项目最主要目的之一是获得项目施工总承包权,带动主业持续健康发展。项目实施又离不开设计单位,所以建筑企业集团要加强与设计信誉好、设计人才多、规模大、经验丰富的大型设计公司沟通联系,吸收其出资入股到SPV中,这样既能优化设计方案、保证设计质量,又能有效衔接设计与施工中的相关业务,保证施工得以顺利实施。同时,对一些在桥梁、隧道和港口建设等方面专业优势比较明显的大型建筑企业集团也可作为社会资本参与方吸收到SPV中,这样可以优势互补,分散施工风险。
  (五)拓宽产融结合模式,化解融资风险
  建筑企业集团要想投资规模大的PPP项目,必须实施产融结合,利用对外融资带动产业发展。一是要主动承接PPP项目,只要企业能中标经济发展前景好的项目,就不用担心金融机构和非金融机构不放款,因为在国家经济下行压力存在的情况下,金融机构和非金融机构资金都比较充裕,他们也在优选项目。二是加强与金融机构、非金融机构和规模大的投资公司的沟通,如果企业与地方政府签订合作协议后,要主动及时将项目向其推介,通过产融结合使建筑企业有活干、银行或保险公司有钱赚,实现双赢。三是在合作方式上,PPP项目投资额较大、周期长,所以,建筑企业要利用集团优势,以SPV作为融资主体,包括政府、企业在内的其他合作方提供信誉担保,通过组建银团融资模式,保证项目建设和项目初期运营所需资金;也可引进金融机构、非金融机构和大型民营企业投资入股到SPV中,共同分担融资风险。
  (六)发挥资金杠杆作用,带动施工承包
  仅由建筑企业集团内部自有资金解决PPP项目资金需求是不现实的,还需要借鉴政府发起成立产业基金的模式,吸引更多的金融资本和社会资本,拉动资金效应,即发挥资金杠杆的作用。通过规范的基金运作,实现在PPP项目甄选和资本运营等方面更加精准、更加专业、更加贴近市场,建筑企业集团也将从更多的PPP项目上得到更多的施工总承包合同订单,实现建筑企业集团主业跨越式发展。
  (七)重视项目施工管理,降低施工风险
  按照专业人做专业事的要求,施工过程中的风险一般由承接项目施工任务的建筑企业集团承担。施工过程中的风险包括项目质量、安全、技术、环保、工期等方面的风险。这些风险的发生可能延长交付项目运营时间,可能会增加项目工程造价,严重的将会使项目被叫停。因此,建筑企业集团必须重视项目施工管理,做好以下工作:一是项目施工前,应对项目全过程施工安全防控重点进行统一策划,编制安全生产策划书,所有进场作业人员必须按要求接受安全教育培训。项目施工过程要做好安全防护、设备安全检查、应急救援等工作,杜绝发生违反安全操作规程的行为。二是根据项目质量目标及顾客需要,确定项目质量目标,编制质量计划、创优规划等质量管理文件,工序施工前,应对作业层进行书面交底或培训,并严格执行“三检制”、“工程首件制”。工程隐蔽前必须会同监理人员进行验收,经签认后方可施工;分部分项工程完成后,必须进行质量检验评定;上一道工序检验不合格,不得进行下一道工序施工。要强化材料物资进场的检查,对检验质量不达标的材料,严禁使用,同时坚决杜绝偷工减料行为。三是应进行环境因素识别评价,并对重要环境因素进行控制和监测。对易引起环境污染事件的重要环境因素,制定专项应急预案,配备必要的应急材料和设备,适时进行演练、评审和改进。对风景区、临水施工区或其他特殊施工环境编制专项水土保持方案。四是在施工组织设计方面要做好施工部署、方案比选、施工顺序、工期安排、关键工序的工艺设计以及重点的辅助施工设施设计,通过优化方案节约工程造价。五是项目进度管理应在确保安全、质量的基础上,以均衡生产为原则,以各项管理措施为保证手段,以实现合同工期为最终目标,实行施工全过程的动态控制。如发生月进度或重要节点进度延误时,企业应按预警等级划分及时发出相应级别预警信号,进行重点监控与检查,并制定切实整改补救措施,保证项目工期的实现。同时在分包工程、资金策划等方面也要强化管控,只有这样,才能将施工过程中的风险降到最低。
  (八)培养专业人才队伍,预防经营风险
  PPP项目具有复杂性、专业性、长期性特点,建筑企业集团参与PPP项目,必须具备项目投融资、法务、项目运营和项目维护的专业人才。但人才培养周期长,需要通过多种途径去实现。一是对短期亟需的专业人才,可向社会公开招聘,通过引进成熟的投融资专业和项目运营管理人员,以点带面,培养出一批懂经营、会管理的人才,充实到PPP项目中。二是从企业长远出发,通过与高校合作,招收一批投融资和运营管理等专业的大学生,实行定单式培养,储备PPP项目专业人才。三是培养PPP项目管理复合型领导人才,建筑企业集团的领导人才不能只精通施工技术,还要成为懂投融资、运营和维护等PPP运作全过程管理的领导人才。对领导人员的培养,可以通过将其派驻到PPP项目上进行,也可以委托高校进行相关专业的长短期培训,提升他们的综合管理和应用能力。综上所述,目前我国PPP模式的推进还处于探索阶段,对PPP的认识有待进一步深化,PPP项目运作还有待规范,相关法律法规还不健全,建筑企业集团参与PPP项目的建设风险有些很难规避和防控。这就需要政府加快完善PPP相关政策和制度,探索财政资金支持PPP项目的有效形式,进一步提高政府的合作意识,破除PPP项目市场地方保护主义,为PPP项目落地等创造良好的市场环境,同时,建筑企业集团要练好内功,强化PPP风险管理和防范意识,坚持量力而行的原则,结合企业实际,慎重选择和参与PPP项目,才能保持企业健康发展。
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